О самоопределении Крыма

Проблема самоопределения русских регионов Украины: общая характеристика ситуации

Украина, как известно, возникла в результате соответствующих политических решений – вначале Центральной Рады, а затем органов советской власти, а не органического процесса государственного оформления сформировавшейся культурной общности. До настоящего времени на Украине сохраняется разделение на несколько регионально распределенных культурных идентичностей. Крупнейшие из них условно поименуются как «русская» (17,3 % — по этническому самоопределению, 29,6 % — по родному языку), «малоросская» и «западенская». Другие – менее численно представленные — «русинская», «крымскотатарская», «молдавская», «белорусская», «болгарская», «венгерская», «румынская», «польская», «греческая», «еврейская», «армянская». Существуют также надэтнические идентификаторы: «украинско-гражданский», «европейский» и по сей день – «советский» (последний – до 8% населения Украины). Надэтнические идентичности являются для Украины важным способом разрешения конфликта идентификационного самоопределения детей от смешанных браков. Основная конфликтная оппозиция на Украине – «западенцы» — «русские».

Распад украинского государства – либо по сценарию отделения «русских регионов» при политическом доминировании украинского Запада, либо отделения «западенских регионов» при политическом доминировании украинского Востока прогнозировался фактически с самого начала существования «незалежной Украины». Одним из значимых обстоятельств того, что распад не произошел до сих пор является унитаристская Конституция Украины. Однако факт современного конституционного кризиса на Украине устранил сдерживающий правовой фактор украинской политической дезинтеграции. Классификация произошедших событий в качестве государственного переворота дезавуирует действие украинской Конституции. Эта ситуация дает регионам отсутствующую прежде и, по-видимому, ограниченную во времени возможность реализации идеи самоопределения.

Украинские регионы разнородны не только по культурной идентификации, но и по степени экономической развитости. Промышленность и сырьевые ресурсы сосредоточены на Востоке страны. Юг традиционно связан с природно-релаксационными туристскими потенциалами. Эти регионы являются экономическими донорами Украины и фактически кормят остальную страну. Украинский Запад какими-либо значимыми экономическими ресурсами не обладает и находится, по сути, а иждивенческом положении в отношении к Востоку. Соответственно, для регионов Востока и Юга выход из состава Украины, как снятие донорских обременений, объективно желаем. Его желательность при установившемся политическом доминировании Запада Украины еще более возрастает. Наиболее ориентированным из всех украинских регионов на выход из состава Украины и установление российской юрисдикции традиционно считается Крым. Это определяется наивысшей по украинским регионам долей русского населения – 58,3%. Крым – единственный регион Украины имеет статус автономной республики. Именно в Крыму сегодня наиболее определенно артикулируются пророссийские устремления. Соответственно, возникает задача определения возможных подходов выхода Крыма из состава Украины.

Конституционные препятствия для самоопределения Крыма

Действующая на Украине Конституция, как в модификации 2004, так и 2010 годов, блокирует любые легальные возможности региональной дезинтеграции. Статья 2 определяет Украину как унитарное государство. Подчеркивается ее целостность и неприкосновенность в пределах установленной границы. Статья 4 устанавливает единое украинское гражданство. Этим установлением, в частности, упразднялась существовавшее ранее гражданство Республики Крым. Пресекается возможность центробежного сценария через развитие региональных форм гражданственности. Статья 8 заявляет высшую юридическую силу Конституции Украины. Указывается, что все законы и нормативно-правовые акты на Украине принимаются на основе украинской Конституции и должны находиться в соответствии с ней. Это означает применительно к Крыму производность и непротиворечивость крымской Конституции от Конституции Украины.

Государственный язык по Конституции Украины – один – украинский (ст. 10), а не множество, как в России. Русский язык определяется языком национального меньшинства. Придание ему при В.Ф. Януковиче статуса регионального языка – в той же парадигме отказа ему в праве на общегосударственное позиционирование. На настоящее время, как известно, новые украинские власти лишили русский язык и его регионального статуса.

Статья 17 Конституции Украины рассматривает защиту территориальной целостности страны в качестве «важнейшей функции государства» и «дела всего украинского народа». Непосредственно защита территориальной целостности возлагается на Вооруженные Силы Украины. Это в практическом плане означает возможность использования армии в случае возникновения угрозы выхода региона (регионов) из состава Украины.

Статья 65 подтверждает еще раз, что защита территориальной целостности Украины является гражданской обязанностью. Соответственно, если защита территориальной целостности – обязанность каждого украинского гражданина, то применение определенной группой граждан силы против потенциальных «сепаратистов» – легитимно.

Автономной Республике Крым специально посвящена отдельная 10 глава украинской Конституции. Глава открывается положением о том, что автономия является «неотъемлемой частью Украины» и может решать вопросы только в пределах, отнесенных к ее ведению украинской Конституцией (ст. 134). Конституция Автономной Республики Крым утверждается Верховной Радой Украины (ст. 135), а соответственно, ввиду этого не может не иметь украинскоцентричного характера. Подчеркивается, что ни нормативно правовые акты, ни практические шаги исполнительной власти в автономии не могут находиться в противоречии не только в отношении к Конституции Украины, но и других украинских законов, актов Президента и Кабинета Министров. Получается, что любой акт центральной киевской власти оказывается юридически выше крымской Конституции. Это означает, по сути, декоративность действующей Конституции Крыма. О праве и самой возможности выхода Крыма из состава Украины, праве на самоопределение национальных меньшинств в Конституции Украины – ни слова.

Конституция Украины не может быть даже изменена в направлении предоставления Крыму, равно как и любому другому региону, выхода из состава государства. Статья 157 специально оговаривает запрет на изменения Конституции, если они направлены на нарушение территориальной целостности страны. Сценарий выведения Крыма из состава Украины в два этапа – первый – изменение в Конституции, второй – сама процедура выхода оказывается, соответственно, при опоре на существующее конституционное законодательство также невозможен.
Конституция Украины, таким образом, блокирует любую возможность «отпустить» Крым. Соответственно, выход Крыма из состава Украины возможен только при дезавуировании украинской Конституции. Это дезавуирование может быть реализовано на основе трех основных подходов.
Конституция Украины не дает никакой возможности Крыму для реализации курса на самоопределение. Данная констатация относится ко всем версиям украинской конституции – 1996 г., 2004 г., 2010 г. Причем, возвращаемая сегодня Конституция образца 2004 года по отношению к вопросам региональной автономности оказывается более лояльна. Принятие ее определялась общей установкой на ограничение исполнительной власти, выражаемой как в перераспределении властных полномочий в пользу парламента, так и в лишении ее определенных функций политического влияния в регионах. В частности, из статьи 118 в результате внесения конституционных поправок были изъяты следующие положения: «Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Кабинетом Министров Украины по представлению Премьер-министра Украины… Решения председателей местных государственных администраций, противоречащие Конституции и законам Украины, иным актам законодательства Украины, могут быть в соответствии с законом отменены Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня… Областной или районный совет может выразить недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании чего Кабинет Министров Украины принимает решение и дает обоснованный ответ… Если недоверие председателю районной или областной государственной администрации выразили две трети депутатов от состава соответствующего совета, Кабинет Министров Украины принимает решение об отставке председателя соответствующей местной государственной администрации». При В.Ф. Януковиче все эти положения были восстановлены, но теперь, по логике возвращения, к Конституции 2004 года снова отменяются.

Государственному самоопределению Крыма препятствует не только Конституция Украины, но и производная от нее Конституция Автономной Республики Крым 1998 года. В первой же статье в ней заявляется, что «Автономная Республика Крым является неотъемлемой составной частью Украины» и вопросы, отнесенные к ее ведению, решает «в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины». Ни в одной из статей сама возможность выхода из состава Украины не рассматривается. Будучи номинально автономной республикой, Крым, по сути, как в Конституции Украины, так и собственной Конституции предстает не в качестве политической автономии (каковыми являются, в частности, республики в составе РФ, и каковым являлся сам Крым по Конституции 1992 года), а автономии территориально-административной. Соответственно, для решения Крымом задач самоопределения препятствие в виде Конституции Украины и производных от нее законов (в частности, Конституции Автономной Республики Крым) должно быть устранено. Существует несколько возможных стратегических подходов по дезавуированию со стороны Крыма Конституции Украины.

Дезавуирование Конституции УССР 1978 г.

Данный подход предполагает отрицание правомочности исторического акта по передаче Крымской области в 1954 г. из состава РСФСР в состав УССР. Эта передача осуществлялась, как известно, на основании совместного представления Президиума Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета УССР, утвержденному решением Президиумом Верховного Совета СССР. Но были ли эти шаги легитимны с позиции действующих на тот момент конституций – СССР – 1936 г., РСФСР – 1937 г. и УССР – 1937 г. Анализ соответствующих конституционных текстов дает основания говорить, что акт передачи Крыма имел нелегитимный характер. Статья 16 Конституции РСФСР указывала, что территория республики не может быть изменена без ее согласия. О том, что уполномоченным на предоставление такого согласия выступает Президиум Верховного Совета РСФСР, нигде не указывалось. Даваемый в статье 33 подробный — из 11 пунктов перечень полномочий Верховного Совета РСФСР вопросы о территориальной целостности и изменение границ не включал. Из этого следует, что согласия на отторжение территорий в пользу другой республики решения Верховного Совета было недостаточно. Под согласием РСФСР подразумевалось, очевидно, народное волеизъявление – референдум, всероссийский опрос. Но никакого референдума по Крыму в РСФСР никогда не проводилось. Будучи неправомочны акты о передаче Крыма УССР, соответственно, не должны по этой логике и иметь юридической силы.

Верховный Совет Российской Федерации в 1992 году дал специальную правовую оценку правомочности решения 1954 года. Итогом проведенной экспертизы был вывод о незаконности передачи Крымской области в состав Украины. Политических последствий проведенная оценка не имела. Но к ней можно вернуться уже на современном этапе.

Отдельная юридическая проблема в связи с вызовом поиска путей самоопределения Крыма – правовой статус Севастополя. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1948 года Севастополь выводился из состава Крымской области и получал статус города республиканского подчинения. Республиканское подчинение предполагало подчинение РСФСР, в составе которой на тот момент находилась Крымская область. Никогда впоследствии решение Верховного Совета РСФСР 1948 года не отменялось, а потому может считаться сохраняющим юридическую силу. В 1954 году решением Президиума Верховного Совета РСФСР в состав УССР передавалась Крымская область, т.е. административно-территориальное образование, но не территория Крымского полуострова. Между тем, Севастополь к тому времени уже шесть лет не находился в подчинении Крымской области, а был в прямом республиканском подчинении. Соответственно, акт передачи Крымской области Украине на Севастополь не распространялся.

Решения принятые уже в постсоветское время, как российскими законодателями, так и самим севастопольским населением находятся также в канве аргументов о суверенитете над Севастополем России. Состоявшийся в декабре 1992 года Седьмой Съезд народных депутатов Российской Федерации поручил Верховному Совету специально рассмотреть вопрос о статусе Севастополя. Постановление Верховного Совета РФ подтверждало российский федеральный статус города в границах городского округа на декабрь 1991 года. Правительству Российской Федерации предписывалось разработать в кратчайший срок государственную программу обеспечения статуса Севастополя в составе РФ.

На основании проведенного опроса населения, Севастопольский городской Совет народных депутатов вынес в 1994 году решение, утверждающее российский правовой статус Севастополя. Положительный ответ о российской юрисдикции над Севастополем дало 89 % опрошенных. Каких-либо решений, или волеизъявлений населения, дезавуирующих постановление 1994 года, в Севастополе после этого не принималось.
Еще одна историческая апелляция – Кючук-Кайнарджийский мирный договор 1774 года. Согласно, одному из положений договора Турция получает право ввода войск на территорию Северного Причерноморья при выходе оттуда войск России. «Доколь российские императорские войска пребудут в отдаваемых Блистательной Порте провинциях, — гласит текст соглашения, — правление и порядок в оных имеют остаться так властно, как в настоящее время суть оные под обладанием их, и Порта на то время и до срока выхода всех войск вступаться в оные не имеет. Российские войска в сих землях до последнего дня своего выступления получать будут всякие потребные себе вещи и снабдения питательными и прочими припасами, равным образом как и ныне то им доставляется. Не прежде войскам Блистательной Порты вступить в отдаваемые крепости и не прежде оной власть свою внесть и коснуться отдаваемых земель, как об оставлении каждой из оных российскими войсками…». Конечно, дела давно минувших дней, если бы не соответствующие обращения к тексту Кючук-Кайнарджийского мирного договора в современных турецких средствах массовой информации.

Дезавуирование Конституции Украины 1996 года

Первая Конституция Крыма была принята в четыре года ранее Конституции Украины. По логике первенства ей и должен быть отдан приоритет. Не Конституция Крыма противоречила Конституции Украины, а принятая в 1996 году Конституция Украины – существовавшей до него Конституции Крыма. Новая Крымская Конституция была принята под давлением украинских властей в 1998 году. Она поражала декларированный в первой версии крымской конституции государственный суверенитет. Будучи введена под силовым внешним давлением Киева, Конституция 1998 года может быть определена в качестве нелегитимной. Отсюда сценарий – отмена Конституции Крыма 1998 г. и возвращение к Конституции 1992 г.

Украина сама подсказывает такой сценарный подход. При В.Ф. Януковиче была дезавуирована редакция Конституции Украины 2004 года, как принятой в нарушение конституционной процедуры обязательного рассмотрения поправок Конституционным Судом. В настоящее время отменяется уже редакция Конституции 2010 г. в пользу редакции 2004 г.

Еще до распада СССР Крым принял соответствующие решения, дающие основания говорить о его суверенности в отношениях с Украиной. Состоявшийся в январе 1991 года Общекрымский референдум 93 % голосов высказался «за воссоздания Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора». Как субъект Союза ССР и участник Союзного договора Крым автоматически переставал являться составной частью другого субъекта Союза – Украины. В ответ месяцем позже Верховный Совет УССР принял закон, восстанавливающий положение Крымской АССР в составе Украины. Это прямо противоречило и попирало результаты референдума. Легитимизация общекрымского народного волеизъявления была закреплена принятием в сентябре 1991 года Верховным Советом Крымской АССР Декларации о государственном суверенитете Крыма. Крымская АССР была переименована в 1992 году в Республику Крым. В принятой 1992 году Конституции слова «автономия» уже не содержалось. Крымская Республика определялась как государство (ст. 1). «Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти» позиционировался народ, под которым понималась совокупность «граждан Республики Крым». (ст. 2). Устанавливалось, соответственно, крымское гражданство. Юридическое верховенство устанавливалось за Конституцией Крыма. (ст. 4). Вопрос же об отношениях с Украиной исчерпывался ссылкой на то, что они выстраиваются на основе договора и соглашений. (ст. 9).

Де факто по принятой Конституции Крым обладал полным государственным суверенитетом. Решения об отмене Конституции 1992 года какими-либо представительными органами Крыма никогда не принимались. Лишение суверенитета Республики Крым, превращение ее в административно-территориальную автономию последующими решениями украинского законодательства и принятием в 1996 году Конституции Украины может быть квалифицировано в качестве акта аннексии. Согласно международному праву, это влечет за собой соответствующую международно-правовую ответственность. Восстановление Конституции Республики Крым 1992 года могло бы быть позиционировано в качестве восстановление незаконно отторгнутого государственного суверенитета.

Дезавуирование конституционного процесса 2004-2014 гг.

Конституционный процесс на Украине 2004-2014 гг. осуществлялся с многочисленными процедурными нарушениями, противоречащими Конституции 1996 г. Так, при принятии поправок 2004 года не было дано являвшееся, согласно статье 159 обязательным, заключение Конституционного Суда. Шесть лет страна жила на основе новой, нелигитимизированной Конституционным Судом Конституции. В 2010 году Конституционный Суд дал отрицательное заключение в отношении реформы Конституции 2004 года. После этого исполнительная власть своим решением возвращает в действие Конституцию 1996 г. При этом Конституционный Суд ничего о том, возвращается ли в юридическую силу прежняя версия Конституции, в своем заключении не указывал. Это дало основание оппозиции охарактеризовать восстановление властью в действие Конституции 1996 года как государственный переворот. И вновь уже в 2014 году изменения Конституции, проводимые без заключения Конституционного Суда, оказываются нелегитимны.
Кроме того Конституция 1996 года устанавливала запрет на проведение конституционной реформы в условиях военного и чрезвычайного положения. Официального решения В.Ф. Януковича, несмотря на запросы от местных администраций, о введении чрезвычайного положения не было. Но положение на Украине является чрезвычайным по факту.

Конституция Украины предусматривает определенную процедуру смещения президента со своего поста Верховной Радой в порядке импичмента. Этот порядок подробно описан в статье 111. Произошедшее отстранение В.Ф. Януковича от власти Верховной Радой в 2014 году находится в явном диссонансе с содержанием данной статьи. Основанием для импичмента, согласно ей, является государственная измена президента или совершение им иного преступления. Первоначально Верховная рада большинством от конституционного состава должна была инициировать вопрос о проведении соответствующего расследования. Далее должна приступить к действию специальная временная следственная комиссия, с включением в нее специального прокурора и специальных следователей. Выводы и предложения этой комиссии следующим этапом должны быть рассмотрены на заседании Верховной Рады. Обвинение президенту выносится ей при наличии соответствующих оснований не менее чем двумя третями конституционного состава. Далее соответствующую экспертизу дела проводит Конституционный Суд, выносящий свое заключение. только после этого Верховная Рада может отрешить президента от должности не менее чем тремя четвертями конституционного состава.

Стоит ли говорить, что ничего подобного при отстранении В.Ф. Януковича от должности не имело место. Следовательно, произведенное отрешение должно быть, сообразно с действующей Конституцией Украины, квалифицировано ни как импичмент, а как государственный переворот.

Принципиальные нарушения Конституции со стороны украинской власти дают основания Автономной Республики Крым принять решение, считать Конституцию Украины утратившей силу. Такое решение развязывает руки для различных политических сценариев – установление режима чрезвычайного положения, восстановление в действие Конституции Республики Крым 1992 года, разработка и принятие новой крымской Конституции, вхождение Крыма под юрисдикцию России.

Таким образом, правовые конституционные основания для политического самоопределения Крыма, включая возможность выхода из состава Украины, существуют. Но реализация этих возможностей предполагает помимо наличия политической воли, наличие также стройной аргументационной платформы (историко-правовой аргументация права Крыма на выход из сферы действия Конституции Украины).